В 2014 году в Государственную Думу было внесено порядка 1700 проектов законов, из них было рассмотрено 555 и на данный момент подписано Президентом РФ 463 закона (по данным официального сайта Госдумы). Из 463 законов лишь около 90 не являются законами о внесении изменений. Из них более трети составляют законы о ратификации договоров и шестую часть составляют законы, юридически оформившие присоединение Крыма.

1. Законы по присоединению Крыма.

Вхождение в Российскую Федерацию новых субъектовреспублики Крым и города Севастополь – было оформлено соответствующим Федеральным конституционным законом (от 21.03.2014 № 6-ФКЗ).

Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» не называет четких требований к содержанию закона о принятии в РФ нового субъекта и ограничивается лишь тем, что он должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта, а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, а также в систему органов государственной власти Российской Федерации.

Поэтому закон о принятии Крыма в состав России ограничился 24 статьями, в которых были оговорены вопросы признания гражданства, исполнения воинской обязанности, формирования органов государственной власти, судов и прокуратуры, социальной защиты населения, нотариата, адвокатуры, местного самоуправления, а также особенности применения налогового, бюджетного законодательства, организации финансовой и банковской системы и другие.

Важной нормой Закона стала норма, устанавливающая государственные языки Республики Крым: русский, украинский и крымско-татарский языки. Трижды в ФКЗ вносились изменения. Досрочно, с 01.06.2014, в денежное обращение Крыма вошел российский рубль в качестве единственного платежного средства. Первоначально планировалось осуществить полный переход с гривны на рубль с 01.01.2016. Была введена единая всероссийская дата выборов, и 14.09.2014 проведены выборы в парламенты Крыма и Севастополя.

В течение всего 2014 года было принято 12 законов, устанавливающих особенности правового регулирования различных сфер жизни в связи с принятием в Российскую Федерацию Республики Крым и образованием в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя. Такие законы были приняты по следующим вопросам:

- предоставление мер социальной защиты (поддержки), а также выплаты по обязательному социальному страхованию отдельным категориям граждан (закон от 22.12.2014 № 421-ФЗ);

- пенсионное обеспечение (законы от 21.07.2014 № 208-ФЗ, 01.12.2014 № 398-ФЗ);

- выплата пособий по безработице (закон от 01.12.2014 № 399-ФЗ);

- регулирование отношений в области СМИ (закон от 01.12.2014 № 402-ФЗ);

- развитие Крымского федерального округа и свободная экономическая зона в Крыму (закон от 29.11.2014 № 377-ФЗ);

- особенности применения трудового законодательства (закон от 14.10.2014 № 299-ФЗ);

- физическая культура и спорт (закон от 21.07.2014 № 211-ФЗ);

- функционирование финансовой системы в переходный период (закон от 02.04.2014 № 37-ФЗ);

- органы судейского сообщества (закон от 23.06.2014 № 155-ФЗ);

- применение уголовного законодательства (закон от 05.05.2014 № 91-ФЗ);

- отбор кандидатов в федеральные суды (закон от 23.06.2014 № 156-ФЗ);

- защита вкладов (закон от 02.04.2014 № 39-ФЗ);

- прекращение соглашений по Черноморскому флоту РФ (закон от 02.04.2014 № 38-ФЗ).

Не все вопросы урегулированы на данный момент, поэтому принципиально важной в правовом смысле является статья 23 Закона от 21.03.2014 № 6-ФКЗ, которая призвана разрешить возникающие правовые коллизии.

Статья говорит о том, что законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации действуют на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов, если иное не предусмотрено законом. Ранее принятые акты Крыма и Севастополя действуют на их территории до 01.01.2015 или до принятия соответствующего акта РФ или нового акта Крыма или Севастополя. Акты Крыма и Севастополя действуют в части, не противоречащей Конституции РФ.

В 2015 году планируется продолжить законодательное регулирование вопросов интеграции Крыма в российское правовое пространство. Конкретные законодательные предложения содержатся в Отчете о состоянии российского законодательства в 2014 году, подготовленном Государственной Думой и Советом Федерации.

2. Судебная реформа.

В 2014 году произошло объединение Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ с упразднением последнего. Юридически оформлено это было двумя законами: о поправке к Конституции РФ (от 05.02.2014 № 2-ФКЗ) и Федеральным конституционным законом от 05.02.2014 № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации». Последний уже неоднократно подвергся изменениям, два из которых было внесено еще до вступления закона в силу. Объединение высших судов много критиковалось специалистами и самими судьями. Претензии были также к Федеральному закону о порядке отбора кандидатов в первоначальный состав Верховного Суда РФ (от 05.02.2014 № 16-ФЗ), предусмотревшему создание Специальной квалификационной коллегии и Специальной экзаменационной комиссии. Ряд судей потеряли свои должности.

За громкой судебной реформой прошла почти незамеченной реформа прокуратуры, проведенная той же поправкой к Конституции РФ. Поскольку новая формулировка статьи 129 Конституции РФ оставила прежнюю неопределенность в вопросе основных полномочий и статуса прокуратуры (поддержка государственного обвинения или надзор за законностью), реформа свелась к изменению порядка назначения прокуроров. Так, прокуроры субъектов РФ, а также иные прокуроры, кроме прокуроров городов и районов, стали назначаться и освобождаться от должности Президентом РФ. При этом представление Генерального прокурора РФ требуется лишь для назначения прокуроров субъектов РФ.

Фактически это подчиняет прокуратуру Президенту РФ.

Этот тезис подтверждается также тем, что из Конституции РФ исчезла прежняя формулировка «Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации».

Все последствия судебной реформы и реформы прокуратуры нам еще предстоит испытать на себе, так как в этом году были проведены только подготовительные мероприятия для работы судебной системы в новом формате. Ожидать скорого завершения судебной реформы не приходится. Возможно, для ее завершения требуется реформа процессуального законодательства. Так, в 2014 году неоднократно поднималась тема разработки нового Гражданского процессуального кодекса, Кодекса административного судопроизводства (http://rusrand.ru/events/novaja-volna-kodifikatsii), и есть вероятность, что в недалеком будущем процессуальное законодательство претерпит существенные изменения.

Не остался в стороне от судебной реформы и Конституционный Суд РФ. Изменения в закон о Конституционном Суде РФ коснулись порядка назначения судей, снижения кворума для рассмотрения дела, установления пресекательного срока для подачи жалобы (1 год), снятия ограничений на рассмотрение дела без проведения слушания. Одной из важнейших новелл стало закрепление приоритета Конституции РФ и решений Конституционного Суда РФ перед решениями международных судов. Так, в случае противоречия решения Европейского суда по правам человека позициям Конституционного Суда РФ суд общей юрисдикции обязан обратиться в Конституционный Суд РФ. Подлежащее исполнению решение ЕСПЧ должно соответствовать Конституции РФ (и правовым позициям Конституционного Суда).

3. Реформа Совета Федерации.

В 2014 году российская Конституция была изменена дважды: помимо судебной власти под изменения попал Совет Федерации. В июле вступила в силу поправка к Конституции РФ (закон от 21.07.2014 № 11-ФКЗ), которая дополнила состав Совета Федерации так называемыми «президентскими сенаторами». Наряду с представителями субъектов РФ в верхнюю палату стали входить представители Российской Федерации, назначаемые Президентом РФ, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации – представителей от субъектов РФ.

Эта норма вызвала немало дискуссий о нарушении разделения властей, несменяемости власти, а также догадок о личностях будущих сенаторов. Прошло почти полгода с принятия закона, однако эти догадки так и не разрешились: Президент РФ не реализовал свои полномочия по назначению членов Совета Федерации. А в Конституции РФ не указан срок, в течение которого Президент РФ обязан назначить в верхнюю палату представителей Федерации.

В связи с этим вполне вероятен сценарий, что места сенаторов займут лидеры партий, которые в 2016 году не пройдут на выборах в Думу.

 

В закон о порядке формирования Совета Федерации в 2014 году трижды вносились изменения, однако он не был приведен в соответствие с поправкой к Конституции РФ. Из важных изменений можно также отметить повышение ценза оседлости для членов Совета Федерации. Если в 2013 году в новой редакции закона был введен пятилетний ценз оседлости, то теперь положения о цензе были уточнены: при этом новым является лишь альтернативное требование совокупного проживания на территории субъекта РФ в течение 20 лет (закон от 28.06.2014 № 196-ФЗ).

4. Реформа избирательной системы.

Федеральный закон от 22.02.2014 № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» вернул смешанную мажоритарно-пропорциональную систему выборов. Если в 2003, 2007 и 2011 годах выборы депутатов в Государственную Думу проводились по партийным спискам, то теперь, в 2016 году, вернется смешанная система, по которой выборы проводились последний раз в 1999 году. 225 депутатов будут избираться по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов, и еще 225 депутатов – по одномандатным округам.

Вероятно, такой ход был сделан для того, чтобы вернуть утраченные голоса в 2016 году: на выборах 2011 года «Единая Россия» утратила конституционное большинство в Думе, набрав 49 % голосов и получив 238 мест, что на 15 % и на 77 мест меньше, чем на предыдущих выборах. Как известно, сама по себе мажоритарная система выгодна власти, она хорошо работает в системе с одной доминирующей партией. За счет кандидатов-одномандатников партия власти может получить больше голосов.

Кроме того, Федеральный закон от 04.06.2014 № 146-ФЗ вернул графу «против всех кандидатов» для выборов в органы местного самоуправления. Однако это не то, чего ожидала от законодателя общественность.

Есть мнения, что кандидат «против всех» оттягивает на себя голоса, которые могли бы быть отданы оппозиции на местных выборах, поэтому это опять же выгодно «Единой России».

 

5. «Закручивание гаек». Ограничение политических прав и свобод.

В 2014 году была продолжена политика ограничения свободы объединений, собраний, митингов и демонстраций и, косвенно, свобода слова и СМИ, проводимая с 2012 года.

Так, был принят известный закон о блогерах (Федеральный закон от 05.05.2014 № 97-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам упорядочения обмена информацией с использованием информационно-телекоммуникационных сетей»), фактически приравнявший блогеров с аудиторией от 3000 пользователей в день к СМИ и установивший соответствующие ограничения.

14.10.2014 Президент РФ подписал Федеральный закон № 305-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации», устанавливающий ограничения для учреждения СМИ и владения акциями СМИ со стороны иностранцев. Закон вводится в действие с 01.01.2016.

Существенное ужесточение ответственности произошло по «экстремистским» и «сепаратистским» статьям Уголовного кодекса РФ. Повысилась ответственность и за нарушения законодательства о публичных мероприятиях. Федеральный закон от 21.07.2014 № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях» ввел новый уголовный состав «Неоднократное нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования» (статья 212.1).

Эта статья предусмотрена для тех, кто уже привлекался за аналогичные административные правонарушения более двух раз за полгода. Максимальное наказание составляет 5 лет лишения свободы, штраф доходит до миллиона рублей. Статья 212 Уголовного кодекса РФ, посвященная массовым беспорядкам, также была изменена законом от 05.05.2014 № 130-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в части повышения максимального срока лишения свободы с 10 до 15 лет.

Как мы недавно писали, продолжилось и ужесточение политики в отношении ограничений для НКО. Был принят Федеральный закон от 04.06.2014 № 147-ФЗ «О внесении изменений в статью 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях», в соответствии с которым НКО принудительно включаются в реестр «иностранных агентов» по решению уполномоченного органа исполнительной власти, которое может быть обжаловано в суд.

Федеральный закон от 24.11.2014 № 355-ФЗ установил запрет на любое сотрудничество политических партий с иностранными государствами и гражданами, а также исключил иностранцев из российского политического процесса.

27.11.2014 депутаты Александр Тарнавский и Антон Ищенко внесли в Госдуму проект закона о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, предусматривающий признание деятельности иностранных или международных организаций нежелательной на территории России. Законопроект поддержан Верховным Судом РФ и Правительством РФ.

Закручивание гаек в отношении иностранцев, естественно, происходило в ответ на санкции против России. В качестве ответа можно рассматривать и «закон Ротенберга», который был принят только в первом чтении в октябре. Но кроме громкого разрешения Совета Федерации на ввод войск и его отзыва ничего более заметного законодатели не сделали в ответ на санкции. И вряд ли сделают. В 2015 году предстоит выбираться из кризиса, вызванного санкциями и «самосанкциями», в том числе коррекцией законодательства в экономической, налоговой и бюджетной сферах.

Из других принятых в этом году законов можно отметить закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», который призван навести порядок в стратегическом управлении страной, планировании социально-экономического развития; закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», который предполагает участие общества в контроле деятельности государственных органов и учет мнения граждан при принятии важных управленческих решений. Также принят закон от 04.11.2014 № 327-ФЗ «О меценатской деятельности», о котором мечтали представители сферы культуры и который считается важным в рамках государственной культурной политики.

В целом 2014 год подтвердил тенденцию роста законотворческой активности субъектов права законодательной инициативы (внесено примерно на 150 проектов законов больше, чем в 2013 году) и Государственной Думы (принято на 100 законов больше, чем в 2013 году).

Высока скорость принятия некоторых законов, как правило, поддержанных Администрацией Президента РФ, а также особо важных законов (например, поправок к Конституции РФ). Подавляющая масса законов по-прежнему направлена на корректировку существующего законодательства, нередко технического характера, что не свидетельствует о качестве законов. Основными тенденциями законотворческой деятельности парламента остаются поддержание существующего политического режима, стремление к несменяемости властной элиты и подавление протестного движения. Последнее во многом связано с реальной «оранжевой» угрозой, нависшей над российским государством.

http://rusrand.ru/analytics/zakonodatelnye-itogi-2014-goda