На ежегодной встрече Всемирного банка и Международного валютного фонда в 1996 Джеймс Вулфенсон, в то время президент Всемирного банка, представил к обсуждению новую проблему, которую в течение долгого времени старались избегать как международные финансовые институты, так и сообщества по вопросам развития: проблему коррупции. «Давайте говорить без обиняков, — призвал он, чтобы добиться экономического развития и сокращения бедности в развивающихся странах, — нам необходимо бороться с раковой опухолью коррупции» (Weaver 2007, 121). Благодаря этой речи поиск лекарства от этого политического недуга стал одной из главных тем дискуссий о национальном и международном развитии. Так начала формироваться антикоррупционная программа. Начиная с этого времени, Всемирный банк, согласно отчетам, ежегодно тратит по 10 миллионов долларов в год на расследования и наказания; он создал следственный департамент, состоящий из 50 с лишним человек, запустил более 600 специальных антикоррупционных программ и правовых инициатив в почти 100 странах-заемщиках (Steinberg 2001, 617; Bhargava 2006, 24). Однако, несмотря на все эти усилия, недовольство антикоррупционными стратегиями Всемирного банка растет как внутри самого банка, так и вне его.

В данной статье антикоррупционная программа Всемирного банка рассматривается и подвергается критическому разбору двумя способами. Во-первых, через обращение к ограничениям, существующим внутри самого Всемирного банка: его аполитичной природе, культуре кредитования и незнанию роли, которую он играл и продолжает играть в сохранении коррупции. Затем будут рассмотрены три рекомендованные реформы, которые Всемирный банк поощряет в качестве средства искоренения коррупции: приватизация, укрепление гражданского общества и добросовестное государственное управление. Анализируя Всемирный банк как организацию и признавая пределы его возможностей в борьбе с коррупцией в рамках трех реформ, которые будут приведены в качестве примера, данная статья доказывает, что Всемирный банк по-прежнему больше заботит продвижение его собственной неолиберальной программы, нежели твердая позиция в отношении глубоко укоренившейся коррупции, отчего он и не сумел сколько-нибудь значимо продвинуться в борьбе против нее.

Взгляд на Всемирный банк изнутри

Аполитичная природа

Это должно быть что-то тайное — этот секрет из секретов, в котором Юг бессовестно повторяет притворство притворств Севера.
Taussig 1999, 79

Всемирный банк — международное финансовое учреждение, созданное в 1944 году в ответ на попытки восстановления и развития после Второй мировой войны. С тех пор он превратился в пять крупных институтов развития, которые предлагают развивающимся странам кредиты под низкий процент и беспроцентные займы, а также советы в отношении политики, исследования и анализ в целях «борьбы с нищетой во всем мире» (Worldbank.org 2013). Хотя внимание Всемирного банка всегда было сфокусировано исключительно на экономических проблемах, с годами в игру вмешались вопросы управления и коррупции как серьезные препятствия на пути к достижению целей и задач Всемирного банка. В условиях широкого признания того факта, что слабые правовые и правительственные учреждения вкупе с высоким уровнем коррупции могут оказывать разрушительное воздействие на экономический рост государства, Всемирный банк был вынужден начать считаться с этими факторами в ходе своей деятельности (Rose-Ackerman 1997, 95).

Хотя открытое обращение к проблеме коррупции впервые появилось в речи Вулфенсона в 1996 году, способность Всемирного банка внять его призыву к действию необходимо рассматривать с учетом ограниченности полномочий самого Банка. Несмотря на то, что Банк указывал на проблемы управления еще с 1950-х годов, глубокое погружение в проблему коррупции всегда оставалось противоречивой и запретной темой вследствие собственных принципов Банка, зафиксированных в Статьях соглашения (IBRD 2012), которые запрещали ему вмешиваться в политическую деятельность. Даже когда Всемирный банк открыто начал призывать к борьбе с коррупцией, его влияние на развивающийся мир по-прежнему ограничивалось сферой его полномочий, и поэтому все действия, предпринимаемые для сдерживания коррупции, должны были оставаться аполитичными. Главный юридический консультант банка так прокомментировал этот вопрос:

«На мой взгляд, Банк может предпринимать действия для борьбы с коррупцией… Единственное юридическое препятствие, которое здесь есть, заключается в том, что в этом случае Банк и его сотрудники должны заниматься только экономическими причинами и следствиями и воздержаться от вмешательства в политические дела страны» (World Bank 1997, 24).

Следовательно, ограничивая свои действия исключительно экономическими реформами, Всемирный банк остается неспособным открыто противостоять коррумпированным правительствам и по этой причине, по мнению Хэнлона (2004), «игнорирует [такие проблемы как] захват государства и… обеспечивает элите многие годы безнаказанности» (с. 756). Хотя юристы Всемирного банка много работали, чтобы доказать, что коррупция и неэффективное государственное управление напрямую связаны с экономическими результатами, по мнению Фукуямы (2006) борьба с коррупцией всегда останется вопросом политическим. По этой причине запрет Банка на участие в откровенно политической борьбе делает саму организацию «плохо приспособленной для ведения борьбы против коррупции» (там же, 33).

Культура кредитования

В дополнение к невозможности участия Банка в высокой политике, сама организация находится под давлением со стороны сообщества доноров, требующих «выдачи кредитов независимо от деятельности… что в итоге стимулирует скорее к оказанию помощи, чем к защите от коррупции» (Marquette 2007, 33). Давление нарастает в преддверии наступления срока исполнения программы ООН «Цели развития тысячелетия», где давление на Банк, побуждающее «сделать что-то» для искоренения бедности, очень велико (Fukuyama 2006). При таком давлении, по словам Уивера (2007), сотрудники Всемирного банка все еще считают, что продвижение в организации зависит от способности быстро получать одобрение своего проекта и быстро выдавать кредиты (с. 60). Система поощрения персонала Банка ставит кредитование превыше всех остальных соображений, и потому цель построить «ориентированную на результат корпоративную культуру», которая будет заставлять сотрудников отвечать за последствия выданного кредита, оказалась провалена (Marquette 2007, 33; Weaver 2007, 60). В ходе интервью, проведенных с 2000-го по 2005 год, выяснилось, что сотрудников, занимавшихся проектами Банка, «так и не удалось убедить в том, что контроль по обеспечению качества ценится и вознаграждается так же, как и работа по одобрению и выдаче кредитов» (Weaver 2007, 60–61). Следовательно, несмотря на заинтересованность Банка в борьбе с коррупцией, он по-прежнему ограничен своей культурой кредитования, где количество выданных кредитов ценится выше, чем количество отказов в них. По словам бывшего сотрудника Всемирного банка, подход Банка к борьбе с коррупцией можно было бы описать как «политику трех обезьян»: ничего не вижу, ничего не слышу, ничего никому не скажу (Weaver 2008, 122).

Ответственность Всемирного банка

Несмотря на призыв Всемирного банка к прозрачности и подотчетности в качестве условий кредитования, сам Банк не признает свою собственную ответственность за рост коррупции, а также того факта, что «не бывает Юга без Севера» (Taussig 1999, 80). Чтобы дальше исследовать этот вопрос, я приведу два примера. Во-первых, Маруф (Marouf 2010) утверждает, что Всемирный банк должен нести ответственность за свою неспособность следить за использованием выданных кредитов и заняться вопросом крупномасштабной утечки капитала в Африке, которую объясняют коррупцией (с. 97). Согласно исследованию стратегии в области здравоохранения, одобренной Всемирным банком в 2007 году, лишь 25% проектов, предпринятых в странах Африки к югу от Сахары, имели удовлетворительные результаты (там же, 97). Это доказывает, что Банк не способен тщательно контролировать свои проекты и вследствие невозможности напрямую вести политическую деятельность «закрывает глаза на массовые утечки капитала» (Marouf 2010, 98). Этот пример демонстрирует, насколько «однобоки реформы государственного сектора, инициированные Банком, насколько они сосредоточены исключительно на правительствах, получающих кредиты, и игнорируют ответственность Всемирного банка за обеспечение того, чтобы денежная помощь на самом деле шла на благо бедным» (с. 97). Это ведет к неприемлемым растратам фондов банка и способствует сохранению высокого уровня коррупции, в то время как люди, нуждающиеся в помощи, не становятся богаче.

Хэнлон (2007) приводит еще один пример, основывающийся на убеждении, что Всемирный банк «не соответствует задаче борьбы с коррупцией с “чистыми руками”» (с. 42). Приступая к решению проблемы коррупции, утверждает он, Банк смотрит только в будущее и не обременяет себя какой-либо ответственностью за свое участие в неправомерной выдаче кредитов в прошлом (с. 41). Хэнлон ссылается на случаи, когда Банк сознательно выдал «незаконные» кредиты трем самым коррумпированным политикам по данным Transparency International и все еще получает по ним выплаты (с. 42). Он считает, что в ситуациях, когда Банк знал о том, что деньги разворовываются, эти кредиты не должны были предоставляться. Поэтому Банк следует признать причастным не только к усугублению долговой нагрузки этих стран, но и к способствованию коррупции, ответственность за которую он отказывается брать на себя сегодня. Говоря словами бывшего президента Банка Пола Вулфовица, «в каждой незаконной операции, к сожалению, участвуют как минимум две стороны» (там же, 51) — Всемирный банк остается одной из них.

Антикоррупционная программа Всемирного банка

Создание правил и символического социального порядка есть человеческая индустрия, с которой могут сравниться только манипуляции, уловки, подделки, подмены и нарушение правил и условностей, в которых люди, кажется, участвуют столь же охотно.
(Moore 1978, 1)

Современные дебаты на тему коррупции, по словам Андерса и Нуйтена (Anders and Nuijten 2007), «определяются разделением между государством и обществом и соответствующей дихотомией частного и государственного» (с. 2). Эта школа мысли, в конечном итоге, винит «раздувшийся и неэффективный государственный бюрократический аппарат, пронизанный всепроникающей коррупцией, как главную причину неразвитости, поскольку та препятствует расширению частного сектора» (там же, 8). Этот подход, принятый Всемирным банком в его определении коррупции как «злоупотребления служебным положением ради личной выгоды» (World Bank 1997, 8), был раскритикован за свое нейтральное и формальное отношение к более глубокому, более сложному взаимодействию сил. Наоборот, коррупцию следует рассматривать не просто как «злоупотребление служебным положением», но скорее как феномен, заложенный в паутину постоянно изменяющихся социальных практик, которыми «всегда можно пользоваться и злоупотреблять ради интересов экономических классов или общественных групп» (Anders and Nuijten 2007, 14). Принимая во внимание то, что Банк ограничен обязательствами, культурой кредитования и отсутствием самокритики, данный раздел позволит рассмотреть три реформы, рекомендованные Всемирным банком, и показать, как эти реформы не только потерпели неудачу в борьбе с коррупцией, но и во многих случаях способствовали продвижению собственной неолиберальной программы Банка.

Приватизация: пример Уганды

По предположению Всемирного банка, «коррупция в основном там, где чиновники занимают монопольное положение, обладают большой свободой действий и не подотчетны в своих действиях народу» (Riley 1998, 137). Именно поэтому Банк выступал за приватизацию, чтобы заменить власть государства в принятии экономических решений властью рынка, сокращая тем самым риск того, что политики и бюрократы используют подобные решения для своей личной выгоды. Эта идеология, однако, не предусмотрела, что «деятельность по приватизации сама была подвержена коррупции» (Mwenda and Tangri 2001, 132) и в результате привела к рейдерским захватам со стороны государства и неравенству. Я докажу это на примере процесса приватизации, инициированного Всемирным банком, и продемонстрирую противозаконные действия в процессе приватизации, которые характерны для многих стран Африки, расположенных к югу от Сахары (там же).

В начале 1990-х для того, чтобы получить поддержку многопрофильных организаций, таких как Всемирный банк, Уганда обязалась провести масштабную государственную приватизацию (Mwenda and Tangri 2001, 118). Несмотря на критику со стороны общественности и медленный старт, обусловленный проблемами с прозрачностью и ценообразованием, Всемирный банк подтолкнул Уганду к тому, чтобы ускорить темпы приватизации, так как «бремя в виде поддержки многочисленных слабых и убыточных полугосударственных предприятий угрожало экономическому росту» (там же, 119). Тем не менее, по мере того как процесс распродажи государственной собственности ускорялся, становилось ясно, что государственные предприятия распродаются по заниженным ценам и главным образом инвесторам, с которыми власти были связаны политическими или родственными узами (там же, 127). Несмотря на осуждение общественности, президент Уганды Мусевени не предпринял никаких действий против тех, кто в этом участвовал, поскольку во многих случаях это были его друзья, родственники и иные персоны, к которым благоволил режим (там же, 129). К 1999 году Всемирный банк согласился, что процесс приватизации в Уганде был опорочен недобросовестными действиями, государственными махинациями и скандалами, связанными с коррупцией, и все же никаких юридических действий предпринято не было, и Банк продолжил выдавать кредиты (там же, 127, 129).

Всемирный банк продолжал молчать. На протяжении 1990-х Банк регулярно заявлял, что верил в то, что «политическое руководство Уганды имело твердые намерения очистить ряды правительства и взять коррупцию под контроль» (Cooksey 2012, 119). Очевидно, что для Банка задача проведения приватизации стояла превыше таких проблем, как прозрачность и контроль, и поэтому до тех пор, пока проводились экономические реформы, он не горел желанием публично заявлять о проблемах с коррупцией (Mwenda and Tangri 2001, 130). Можно было бы утверждать, что, продолжая предоставлять помощь заведомо коррумпированным правительствам и отказываясь открыто бороться с коррупцией, Банк не только попустительствовал коррупционным действиям ради достижения своих собственных задач, но и действовал как сообщник, помогая политическим лидерам злоупотреблять государственной властью (Cooksey 2012, 105).

Укрепление гражданского общества: пример Нигерии

Объемы донорской помощи НПО, начиная с конца 1980-х, быстро росли вместе с верой в то, что «раздувшиеся, неэффективные и, одним словом, коррумпированные» (Smith 2010, 248) государственные аппараты препятствуют экономическому росту. НПО рассматривались как средство предоставления «обычным людям более широкого доступа и влияния на государство, что сокращало возможности злоупотребления государственной властью с целью обогащения элит и укрепления неравенства» (там же, 250). Благодаря стремлению расширить свою неолиберальную программу путем сокращения объема и влияния государственного сектора, к концу Холодной войны стратегия финансирования Всемирного банка стала склоняться к доктрине, которая давала привилегии «гражданскому обществу». Эта политика сегодня нашла свое продолжение в борьбе против коррупции, поскольку Банк выделяет примерно 10% от своего годового портфеля финансирования гражданским общественным организациям (World Bank 2011). Тем не менее, несмотря на веру в то, что «гражданское общество» будет «главным институциональным двигателем в процессе демократизации и развития» (Smith 2010, 244), Всемирный банк не учел того, что такими организациями тоже манипулируют в качестве способа осуществления коррупционных схем и укоренения социального неравенства (там же, 250).

«Фасад в виде гражданского общества» (там же) хорошо известен по всей Африке как способ присвоения донорского финансирования, что я и докажу сейчас на примере Нигерии.

Там, где есть деньги, есть и возможности. С конца 1980-х, когда финансирование стало доступно и для НПО, «большая доля организаций в секторе НПО в Нигерии была создана исключительно по причине того, что открылся доступ к донорским деньгам» (Smith 2010). Так НПО стали инструментом правительства и состоятельных граждан не только для получения донорского финансирования, но и для упрочения своей собственной власти и статуса путем создания видимости того, что они «делают добро» тем, кому меньше повезло в этой жизни. Термины, изобретенные обычными нигерийцами, например GONGO, что значит «принадлежащая государству негосударственная организация», демонстрируют мнение «среднестатистического гражданина о том, что НПО были связаны с миром мошенничества, обмана и коррупции» (там же, 250–251). Эта обычная для Нигерии схема, «где доллары помощи текут по руслу, которое расширяет коррупцию так же интенсивно (или еще интенсивнее), как продвигаются мнимые задачи развития» (там же, 254), свидетельствует о том, как легко «антикоррупционный дискурс может в итоге начать служить интересам власть имущих» (там же, 256). Поэтому, хотя Всемирный банк и финансирует объединения гражданского общества по всей Африке, решения о выделении финансовой помощи не всегда работают на то, чтобы бороться с коррупцией, но во многих случаях даже питают ее. Если Всемирный банк не отвечает за кредиты, которые он выдает, и не следит за тем, чтобы у законопослушных НПО были более высокие шансы получить доступ к необходимым средствам, вероятнее всего, эти средства окажутся в итоге именно в тех карманах, которые кредиты должны были обойти, а коррупция будет продолжать процветать.

«Добросовестное государственное управление»: пример Мозамбика

Хотя с момента ее возникновения в отчетах Всемирного банка в 1989 году идеей «добросовестного управления» уже неоднократно злоупотребляли, манипулируя ею в тех или других целях, она по-прежнему часто встречается в публикациях Банка (Leftwich 1993, 610). Почти половина всех проектов Банка в 2005 году, так или иначе, обращались к проблеме государственного управления, а в странах, где, как считалось, процветает коррупция, в стратегиях помощи, разрабатываемых Банком, продолжали преобладать вопросы государственного управления (Bhargava 2006, 23). В контексте антикоррупционной программы «добросовестное государственное управление» — это «превращение недееспособного государственного бюрократического аппарата в эффективного и прозрачного поставщика услуг, который подотчетен народу и подчиняется власти закона» (Anders 2008, 190). Несмотря на такую задачу, Всемирный банк едва ли оправдал ожидания и предпринял какие-то действия против правительств, которые не были «подотчетны народу» или действовали вне рамок «власти закона». Во многих случаях его инициативы, связанные с государственным управлением, оставались половинчатыми и опирались больше на обещания, чем на реальные результаты деятельности. Это привело критиков к выводу, что Всемирный банк по-прежнему намерен игнорировать проблему неэффективного управления, в случае если власти страны придерживаются политики, нацеленной на экономический рост.

В качестве иллюстрации я приведу пример Мозамбика.

Под давлением со стороны Всемирного банка и МВФ на протяжении 1980–1990-х, в 1996 и 1997 годах Мозамбик был вынужден продать два своих государственных банка покупателям, про которых было доподлинно известно, что они коррумпированы и тесно связаны с элитой страны (Hanlon 2004, 751–752). В результате серии продаж акций и получения кредитов, которые так и не были выплачены, к началу XXI века оба банка оказались замешаны в скандальных делах, связанных с потерей 400 миллионов долларов (там же, 752). Сразу после этого были прилюдно убиты редактор, расследовавший эти скандалы, и исполняющий обязанности главы рухнувшего Banco. Ни по одному делу не было проведено должного расследования (там же, 752). Спустя два месяца после второго убийства Мозамбик попросил финансовую помощь в размере 600 миллионов долларов и получил 722 миллиона долларов (там же, 747). Когда спонсоры предоставили больше денег, чем попросило правительство, стало ясно, что международное сообщество доноров «признало государственное управление добросовестным» и посчитало, что этот факт «перевешивает скандал с банком и убийствами» (там же, 748). Ханлон утверждает, что, хотя Всемирный банк делает акцент на «добросовестном государственном управлении», он никогда не расценивал «коррупцию на высоком уровне и рейдерские захваты со стороны государства как проблемы в области государственного управления» (там же, 758). Банк явно считает, что «хорошая политика» — это «хорошая экономическая политика», и поэтому не обращает внимания на разрушительные коррупционные действия до тех пор, пока проводится «рыночно-ориентированная» политика (там же, 760).

Заключение

В данной статье антикоррупционная программа Всемирного банка была проанализирована двумя способами. Во-первых, мы обратились к ограничениям внутри самого Банка: сфере полномочий, культуре кредитования и игнорированию той роли, которую он играл и продолжает играть в укреплении коррупции. Затем мы рассмотрели то, как эти ограничения проявились в трех антикоррупционных реформах Банка: приватизации, укрепления гражданского общества и добросовестного государственного управления. Стало очевидно, что вопреки пропаганде прозрачности и контроля собственные действия Банка по искоренению коррупции зачастую игнорировали эти задачи и наоборот способствовали продвижению его собственной неолиберальной программы в странах, где он работал. Государства, которые приняли рекомендованные Всемирным банком реформы, до сих пор не могут справиться с социальными и политическими последствиями подобных вмешательств, и потому коррупция там продолжать процветать, а социальное неравенство неуклонно растет (Blundo 2006, 802).

Хотя целью данной статьи было краткое описание неудачи Всемирного банка в его борьбе против коррупции, необходимо сбалансировать это утверждение признанием того, что Всемирный банк — это не «мировое правительство» для стран-заемщиков (Shihata 1997, 22). В случае если подчиняющийся системе голосования и ограниченный статьями Соглашения Всемирный банк занял бы лидирующую позицию, выходящую за рамки его четко определенных целей, это создало бы неравную иерархию власти, в которой богатые страны управляют бедными (там же). Наоборот, в своей работе Всемирный банк должен ступать осторожно, уважая суверенитет стран-заемщиков, в которых он работает. Даже с учетом вышесказанного, однако, авторы данной статьи остаются непоколебимы в своем убеждении, что вследствие ограничений, присущих подобному учреждению, и его неспособности выйти за пределы реформ, которые не позволяют ему выдавать кредиты за результаты, а не только обещания, Всемирный банк не способен оказать решительное воздействие на «раковую опухоль коррупции».

http://gefter.ru/archive/13068