Как известно, мина является одним из наиболее коварных видов оружия. Она нередко срабатывает намного позже окончания реальных боевых действий, во время которых она была установлена, и поражает совсем не тех людей, для которых предназначается во время её установки. В известном смысле она является наглядным отголоском минувших горячих событий, напоминающим о них и непосредственно демонстрирующим связь времён.

Между миной и кадастром есть то общее, что и та, и другой, связаны с землёй, на которой базируются. Начало ведения государственного кадастра недвижимости в России пришлось на тот период её истории, который многие его современники называют не иначе, как гражданской войной, сопровождаемой устойчивым стремлением одних её граждан, используя различные ресурсы, включая коррупционно-административные, нажиться за счёт других, у которых доступ к ресурсам подобного рода был ограничен или вовсе отсутствовал.

Мы уже неоднократно поднимали[1] в прессе и на страницах научных изданий вопросы, связанные с опасностью коррупциогенных факторов в ведении государственного кадастра недвижимости и выдвигали как свои рекомендации землепользователям относительно того, как не попасться на удочку кадастровым мошенникам, так и свои предложения о том, как противодействовать фактам кадастрового мошенничества на законодательном уровне. Но кадастровое мошенничество, как и любой иной его вид, обладает свойством повышенной изобретательности — так что данная тема является неиссякаемым источником публикаций, имеющих как научно-просветительское, так и сугубо научное значение.

Надо сказать, что мысли, высказанные автором этих строк в перечисленных публикациях, не стали гласом вопиющего в пустыне. С позиции сегодняшнего дня можно говорить о том, что эти мысли шли в унисон с мерами, принимаемыми правительством страны по упорядочению земельных правоотношений.

Читатели помнят предновогоднее заявление Президента страны В.В.Путина, о том, что в период новогодних каникул Правительство выйдет на работу. И оно действительно работало; первое принятое им Постановление в 2015 году[2], датированное 2-ым января, касалось вопросов государственного земельного надзора. Это Постановление родилось не спонтанно, оно отразило изменения федерального законодательства РФ в области этой сферы государственного управления[3]. Самые существенные изменения были внесены в Земельный кодекс РФ. Мы не ставим перед собой задачи провести исчерпывающий анализ всех произошедших изменений действующего законодательства в области государственного земельного надзора. Затронем эти изменения ниже постольку, поскольку это будет необходимо нам для изложения сущности рассматриваемой проблемы.

Как всегда, при написании очередной работы по теме государственного земельного надзора, мы берём реальные примеры из его практики, воздерживаясь от упоминания конкретных адресов и имён.

Представим себе такую ситуацию. Со времён советской эпохи на отдельно взятой территории почти в центре города мирно соседствовали индивидуальный жилой дом на отведённом для целей его строительства земельном участке не очень большой площади, и здание общественной столовой. В годы рыночных преобразований здание столовой было выкуплено лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность, и переоборудовано под промышленный цех по производству мясной продукции.

В свою очередь, новый владелец жилого дома, купив его у предыдущих хозяев, посчитал его слишком тесным для проживания своей персоны, снёс его, выстроил на его месте другой, в большей степени отвечающий его запросам и, как водится, при установке нового забора прибрал к рукам (т. е. — присоединил к территории своего земельного участка, отведённого ещё под старый жилой дом) территорию проезжей части, расположенной между зданиями бывшей столовой и своей новой фазенды – благо, что проезд этот всегда был тупиковым и, собственно говоря, никогда никого больше, кроме владельца дома, не интересовал потому что ни к чему, кроме самого этого дома, не вёл.

Как известно, амбиции собственников растут прямо пропорционально росту их доходов и владений. Не избегли сей участи и владельцы описываемых нами зданий. Собственник здания цеха по производству мясной продукции посчитал неэффективным использовать его только в дневное время суток, и запустил круглосуточный процесс производства. А собственник жилого дома — вполне правомерно, кстати говоря — стал возмущаться исходящими от здания цеха шумами и запахами, мешающими его комфортному проживанию в выстроенных хоромах.

Решив дать своим возмущениям официальный ход, собственник жилого дома стал писать на собственника цеха жалобы во все компетентные инстанции. В ходе возникших административных процедур все скрытые ранее прегрешения обеих сторон стали предметом рассмотрения компетентных государственных структур. Владелец цеха начал платить денежные штрафы за нарушение экологических правил при производстве мясной продукции, а владелец жилого дома — за самовольное занятие земельного участка.

Но, поскольку платить штрафы не нравится никому, то обе стороны приступили к новой фазе ведения активных административно-правовых действий: владелец жилого дома стал предпринимать шаги в сторону оформления правоустанавливающих документов на всю фактически используемую им территорию, включая площадь ранее занятого проезда, а собственник цеха стал трубить во все инстанции, что его сосед пользуется тем, что ему не принадлежит. На этой стадии противостояния в конфликт вмешалась третья сторона — местная администрация.

Сотрудники последней большей частью тоже были людьми новой эпохи, обладающие стереотипом поведения в духе лозунга «бери пока дают». Поэтому, когда к ним обратился владелец жилого дома с заявлением на придание статуса легитимности уже давно по факту существующему положению вещей, этот владелец получил мотивированный отказ в оформлении правоустанавливающих документов на используемый им земельный участок — на том основании, что проезд отнесён к категории земель общего пользования, и он не может быть приватизирован. Но зато, когда с заявлением на приватизацию этого самого проезда, фактически занятого другим лицом, обратился собственник цеха — достаточно преуспевающий и состоятельный в денежном отношении коммерсант, — сотрудники местной администрации не удержались перед соблазном произвести юридически значимое действие, согласуясь с принципом «кто больше даст».

В итоге территория проезда, являющаяся землями общего пользования, но фактически в течении многих лет занятая владельцем жилого дома, стала принадлежать на праве собственности владельцу цеха — невзирая на то, что от самого цеха эта территория была отделена высоким сплошным забором, и на то, что владелец дома уже давно по факту устроил на этой территории шикарную клумбу.

Таким образом, в отношения двух юридически персонифицированных сторон — владельца цеха и владельца жилого дома, была заложена мина замедленного действия с неопределённым сроком срабатывания. С течением времени был снят со своей должности за вопиющие факты не согласовываемой с начальством коррупции сотрудник местной администрации, принявший решение о согласовании схемы размещения земельного участка, представляющего собой муниципальный проезд, занятый по факту собственником жилого дома, юридически оформленного на праве собственности за владельцем цеха. Сменился собственник жилого дома, передав своё имущество по наследству или по договору купли — продажи, иному лицу. А заложенная мина всё лежала и, по выражению писателя Василя Быкова, «дожидалась своего часа»[4].

Она дождалась его вскоре после того, как сменился собственник здания цеха.

Новый владелец, позарившийся на возможность приобрести коммерческий промышленный объект, расположенный в непосредственной близости от центра города, не обратил, или не пожелал обращать, внимания на тот факт, что часть земельного участка, предназначенного для обслуживания приобретаемого им здания и покупаемого вместе с ним, фактически находится во владении иного лица. Он обратил на это внимание уже после того, как стал собственником усечённого в своей фактической площади земельного участка.

Драматизм возникшей ситуации выразился в том, что обе стороны неизбежно обострившегося конфликта стали считать себя пострадавшей, причём формально закон встал на сторону того, кто в силу фактического лишения возможности пользоваться принадлежащим ему на праве собственности имуществом был вынужден не защищаться, а нападать. Естественно, он обратился за помощью в компетентные органы государственной власти, которые были вынуждены выступить в роли рейдера, отнимающего у фактического владельца части земельного участка его кровное имущество.

К моменту написания настоящей статьи описываемая драматичная ситуация ещё не разрешилась, и чем она разрешится — пока не известно. При всём трагизме своего положения собственник жилого дома обладает двумя несомненными козырями — во-первых, возможностью проследить логическую цепочку событий, ведущих к факту незаконной постановки земельного участка, о котором было априори известно, что по факту он разделён, на кадастровый учёт, как единый объект недвижимого имущества; во-вторых, возможностью доказать в судебном порядке, что ведение промышленного производства в непосредственной близости от жилых домов также является деятельностью незаконной. Как бы не разрешилась в дальнейшем описанная конкретная ситуация, нас она больше не интересует.

Сосредоточим внимание на вопросе о том, как сделать так, чтобы заложение кадастровых мин замедленного действия, на которых взрывались и продолжают взрываться наши граждане, впредь стало невозможным. Вот для поиска ответов на этот вопрос мы и перейдём к частичному анализу произошедших изменений действующего законодательства.

Прежде всего,

недавно вступивший в силу Федеральный закон № 234-ФЗ от 21.07.2014[5] поставил в качестве одной из основных задач земельного законодательства обеспечение рационального использования земель и ввёл понятие мониторинга использования земель, результаты которого должны теперь систематизироваться и храниться в государственном фонде данных государственного экологического мониторинга, являющемся общедоступным. Автор этих строк с огромным удовольствием отметил, что тем самым законодатель буквально воплотил в жизнь его идеи, высказанные несколько лет назад в таких статьях, как «Правосознание в пространстве», «Скрытые возможности федеральных информационных ресурсов объектов недвижимого имущества», и ряде других[6]. Но остальные изменения действующего законодательства только повторили на законодательном уровне то, что итак было уже прописано ранее в ведомственных правовых актах органа госземнадзора, и не внесли ничего нового.

В целях дальнейшего изложения своих мыслей приведём эти вновь прописанные, ранее де-факто действующие нормы.

Теперь уже Земельный кодекс Российской Федерации (а не никому не известный ведомственный нормативно-правовой акт) официально гласит, что должностные лица органов государственного земельного надзора:

— имеют право, помимо всего прочего, запрашивать и безвозмездно получать на основании запросов в письменной форме от органов государственной власти, органов местного самоуправления, информацию и документы, необходимые для проведения проверок, в том числе документы о правах на земельные участки и расположенные на них объекты, а также сведения о лицах, использующих земельные участки, в отношении которых проводятся проверки, в части, относящейся к предмету проверки;

— осуществлять административное обследование объектов земельных отношений, оформлять его результаты соответствующим актом; выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства, а также осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки;

— осуществлять в пределах своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях, в том числе составлять по результатам проверок соблюдения требований земельного законодательства протоколы об административных правонарушениях и иные акты, предусмотренные законодательством Российской Федерации, в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, и направлять их соответствующим должностным лицам для рассмотрения дел об административных правонарушениях в целях привлечения виновных лиц к ответственности, рассматривать в пределах своей компетенции дела об административных правонарушениях;

— направлять в органы государственной власти, органы местного самоуправления предложения о приведении правовых актов, принятых данными органами по вопросам использования и охраны земель и (или) земельных участков, в соответствие с положениями земельного законодательства.

В рамках систематического наблюдения за исполнением требований законодательства Российской Федерации должностными лицами, уполномоченными на осуществление государственного земельного надзора, проводится административное обследование объектов земельных отношений, под которым понимается исследование его состояния и способов его использования на основании информации, содержащейся в государственных и муниципальных информационных системах, открытых и общедоступных информационных ресурсах, архивных фондах, информации, полученной в ходе осуществления государственного мониторинга земель, документов, подготовленных в результате проведения землеустройства, информации, полученной дистанционными методами (дистанционное зондирование (в том числе аэрокосмическая съемка, аэрофотосъемка), результаты почвенного, агрохимического, фитосанитарного, эколого-токсикологического обследований) и другими методами.

В случае выявления по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений земельного законодательства, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, результаты такого обследования оформляются актом административного обследования объекта земельных отношений.

Ещё раз нелишним будет повторить, что всё, прописанные выше обширные и подробные нормативы, и без того на протяжении последних как минимум 4-х лет всегда являлись содержанием практической деятельности органов государственного земельного надзора. Тем не менее, эта практическая деятельность компетентного органа не могла предотвратить фактов установки и срабатывания кадастровых мин, наподобие описанной в этой статье, а также ранее описанных в статьях, посвящённых выявленным фактам кадастрового мошенничества: «Оформление прав на земельные участки, как изощрённый способ мошенничества», «Захватчик клюёт на землю»[7]. Остаётся только задать вопрос: почему?

Очевидно, ответ на этот вопрос следует искать в объективных условиях работы органов государственного земельного надзора. Эти объективные условия состояли и продолжают состоять в том, что органы государственной власти, по своим должностным полномочиям призванные следить за состоянием того, что определено в действующей Конституции страны, как «основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории»[8], на деле остаются на задворках всей административной системы страны. Выражается это во многом: как в катастрофически низком уровне зарплаты при росте инфляции (ситуация, общая для большинства федеральных государственных служащих России), так и в соответствующем уровне кадрово-технического оснащения.

Мы не ставим перед собой целью вываливать на головы читателей свои профессиональные муки, наша цель более практическая: мы хотим определить направления, по которым должно двигаться дальнейшее изменение законодательства, регулирующего порядок осуществления государственного земельного надзора.

Во-первых, эта сфера стратегически значима для государства, территория которого является самой крупной в мире. В таких объективных условиях ситуация, при которой на одно отдельно взятое муниципальное образование нередко приходится по одному (!!!) инспектору государственного земельного надзора, является недопустимой, если не сказать — катастрофичной. Государство со столь обширной территорией, если оно всерьёз претендует на приобретение реального, а не формально продекларированного, статуса государства правового, должно относиться к сфере государственного земельного надзора столь же скрупулёзно, как оно относится к сфере собственной государственной безопасности, с соответствующим повышением статуса, должностного оклада сотрудников соответствующего ведомства, и их кадрово-технического оснащения.

Мы уже упомянули раз в одной из статей, нелишним будет повторить: по расчётам автора этих строк, как достаточно компетентного специалиста в области государственного земельного надзора, для повышения качества этого надзора необходимо нарастить кадровый потенциал инспекторов до количества, позволяющего распределить территорию их обслуживания до соотношения: один инспектор на 25 тыс. га территории. Между тем, мы наблюдаем кадровое сокращение сотрудников. Каждое подразделение государственного земельного надзора должно иметь в своём штате бригаду кадастровых инженеров, готовых в любое время оперативно провести бесплатные кадастровые работы по выносу в натуру фактических границ земельных участков, используемых любыми субъектами, с наложением кадастровой карты этих участков на топографическую карту местности.

Во-вторых, сфера государственного земельного надзора может быть не менее значимой как реальный рычаг в установлении законности и правопорядка внутри страны, включая пресечение на корню фактов оголтелой коррупции со стороны местных чиновников.

Мы также уже писали, что при достаточно кропотливом подходе к проведению проверок соблюдения земельного законодательства у проводящих такие проверки должностных лиц скапливается достаточно большой объём информации о фактах уголовных преступлений и административных правонарушений, совершаемых как на заселенных, так и на формально пустующих территориях. Необходимо вводить в административную практику деятельности этих сотрудников их обязанность оповещать правоохранительные органы обо всех выявленных фактах подобного рода, и требовать осуществления обратной связи в виде предоставления информации о проделанной работе.

В описанных выше вновь введённых в Земельный кодекс правовых нормах не хватает одного существенного положения. При осуществлении надзорной деятельности за законностью правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в рамках полномочий по административному обследованию объектов земельных отношений необходимо внести обязанность органов государственного земельного надзора производить предварительный осмотр земельных участков, передаваемых органами местного самоуправления субъектам гражданских правоотношений в собственность, аренду или в любой иной вид права. Это объективно исключит регулярно повторяющиеся случаи формальной передачи третьим лицам земельных участков, по факту занятых кем-то другим, и позволит решать земельные споры до момента их доведения до хронического состояния.

Приведённый перечень пожеланий является далеко не исчерпывающим, но принципиально важным. В завершение данной работы необходимо сказать, что её заглавие носит не столько конкретизированный, сколько символичный характер.

Наиболее опасной кадастровой миной, продолжающей оставаться заложенной в поземельные отношения на территории всей Российской Федерации, является недостаток внимания действующей власти к вопросам государственного земельного надзора. Земля в истории России давно не имела того значения, которое она приобрела в последние годы. Переход от отношения к земле, как всенародному достоянию, до отношения к ней, как к конкретизированному объекту гражданских прав, допускающему возможность юридического распоряжения им, произошёл слишком резко, что породило огромное количество потенциально опасных проблем, сравнимых с установкой кадастровых мин. Надо сделать так, чтобы работа кадастровых сапёров приобрела общенациональный масштаб и была обеспечена необходимым объёмом правовых полномочий.

Автор надеется, что те из читателей, кто на своём печальном опыте столкнулся с ситуацией, подобной той, которая описана в этой работе, оценит его усилия и согласится с необходимостью делать всё возможное для предотвращения таких прецедентов в будущем.

***

ПРИМЕЧАНИЯ

[1] Шепель Е. «Оформление прав на земельные участки, как изощрённый способ мошенничества» // Служу отечеству: информационно-аналитическое издание № 7 (53) за июль 2012 г., стр. 5; Шепель Е. «Захватчик клюёт на землю» // Золотой рог: дальневосточная деловая газета, номер за 17.07.2012, стр. 9; Шепель Е. «Земельный надзор, как основа для упорядочения реестра прав на недвижимость» // Служу отечеству: информационно-аналитическое издание № 8 (54) за август 2012 г., стр. 24; 25; 31; Шепель Е. «Как уберечь свою землю от посягательств» // Выбор: общественно-политическая газета Артёмовского городского округа Приморского края, № 84 (11645) за 24.10.2012, стр. 1; Шепель Е. «Правосознание в пространстве» // Служу отечеству: информационно-аналитическое издание № 11 (57) за ноябрь 2012 г., стр. 8; 9; Шепель Е. «Скрытые резервы» // Служу отечеству: информационно-аналитическое издание № 7 (65) за июль 2013 г., стр. 5; Шепель Е. А. «Скрытые возможности федеральных информационных ресурсов объектов недвижимого имущества» / Вопросы современной юриспруденции: материалы XXVII международной заочной научно-практической конференции (31 июля 2013 года) Новосибирск «Издательство СибАК» 2013, стр. 57–64.

[2] Постановление Правительства Российской Федерации № 1 от 02.01.2015 «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре» / Консультант-плюс: некоммерческие интернет-версии системы. http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=173212;div=LAW;mb=LAW;opt=1;ts=6624CB24A22F68ED7B624DBAE2A14A9E;rnd=0.1430254087317735. Дата обращения 15.02.2015.

[3] Федеральный закон № 234-ФЗ от 21.07.2014 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» / Консультант-плюс: некоммерческие интернет-версии системы. http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=165825;div=LAW;mb=LAW;opt=1;ts=35EB615AE4499E68F615DC7AC9AA3EBB;rnd=0.488935588626191. Дата обращения 15.02.2015.

[4] Быков В. «Знак беды. Болото» М. «Вагриус» 2004, стр. 290.

[5] См. примечание 3 к настоящей работе.

[6] См. примечание 1 к настоящей работе.

[7] Cм. там же.

[8] Конституция РФ, п. 1 ст. 9 / Консультант-плюс: некоммерческие интернет-версии системы. http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=2875;div=LAW;mb=LAW;opt=1;ts=A39CAEE730629EF84382B6B6654E54E8;rnd=0.9792602269444615. Дата обращения 22.02.2015.

Источник: http://rusrand.ru/analytics/kadastrovaja-mina