В уходящем 2013 г. скандал вокруг бывшего сотрудника Агентства национальной безопасности Эдварда Сноудена, обратившегося к российским властям с просьбой о предоставлении политического убежища, осложнил отношения между Россией и США, которые и без того находились в фазе обострения, и заставил в очередной раз задуматься об их конфликтной природе.

Лобби в США

Российско-американские отношения подобны маятнику – их отличает стабильное движение по одному и тому же радиусу. Амплитуду движений в каждом конкретном случае можно предсказать достаточно точно. Для этого необходимо понимание внутриполитической логики каждой из сторон, знание расклада политических сил, механизма принятия решений, настроений общества, электорального цикла. В американской внутриполитической логике можно выделить несколько определяющих факторов.

Полномочия трех ветвей власти

В США каждая из ветвей власти имеет свою сферу полномочий, при этом эффективность федеральной власти во многом зависит от способности ветвей власти выполнять целый ряд совместных функций. На практике это означает, что ни федеральный бюджет, ни международный договор не вступят в законную силу как без подписи президента, так и без одобрения Конгресса. Ни одно из обещаний главы государства на международной арене не станет законом без одобрения конгрессменов, равно как ни один принятый Конгрессом законопроект не будет иметь юридической силы без подписи президента.

Партийный механизм организации власти в США

Помимо президента и Конгресса в политический процесс в США непосредственно включены две основные политические партии – Демократическая и Республиканская. Выборы всех уровней проходят на партийной основе, по этому же принципу формируются институты власти на всех уровнях. Президенты и конгрессмены представляют не только исполнительную и законодательную ветви власти, но и ведущие партии страны.

1

Немного о настроениях в США и Британии
в статьях:
Национальный характер англосаксов
а также
Фашизм в США сегодня

Предвыборная, а впоследствии действующая повестка дня президента – это еще и повестка дня партии, которую он представляет. Это означает, что каждая его победа и в еще большей степени каждое поражение на законодательном поле становятся победой или поражением его партии. Они не только формируют имидж президента, но и навсегда остаются в активе его партии. Таким образом, партийная линия и партийная повестка служат одним из факторов принятия решений как на уровне исполнительной власти, так и в Конгрессе.

Институт лоббирования

Помимо официальных институтов власти и политических партий в процесс принятия политических решений в США встроены лоббистские группы. Именно в Соединенных Штатах лоббизм стал официальным политическим институтом реализации интересов различных групп общества и получил законодательное оформление. Лоббисты фактически выступают в роли проводников в американских коридорах власти.

Партийный раскол и партийная поляризация власти

С первых лет формирования двухпартийной системы обе партии придерживаются негласного принципа – безоговорочно принимать основы американского общества и существующей системы, а своей главной задачей считают поддержание, развитие и усовершенствование этой системы.

В США зависимость власти от общества ведет к преобладанию в повестке дня любого президента тем, получивших общественную поддержку.

Однако взгляды Демократической и Республиканской партий на политический процесс серьезно различаются. Основным камнем преткновения стало расширение социальных функций государства, которое инициируется демократами и блокируется республиканцами. За последние двадцать лет политические партии в США из инструмента разрешения споров между конкурирующими ветвями власти превратились в дополнительный фактор конфликтности американского политического процесса.

США армия

В полном размере:
Базы США в мире
Больше в статье:
Геополитика США

Мало того, что конгрессмены от противостоящих партий не могут достичь компромисса, а законопроекты принимаются исключительно на однопартийной основе, президент может договориться с Конгрессом только при наличии контроля его партии над большинством мест хотя бы в одной из палат. В условиях разделенного партийного контроля над ветвями власти, который практически стал нормой, президенту становится все сложнее реализовывать свою повестку дня, выполнять обещания, данные как своему народу, так и международному сообществу или руководителям других государств.

Усиление консервативных настроений в американском обществе

Трагедия 11 сентября 2001 г. обострила и без того довольно сильные консервативные настроения в американском обществе. Финансово-экономический кризис 2008 г. фактически расколол общество на правых консерваторов, выступающих за минимальное участие государства в экономике и жизни общества, и левых либералов, требующих от государства обеспечения социально-экономической справедливости. Раскол способствовал усилению партийной радикализации власти и еще больше осложнил политический процесс.

Логика электорального цикла

В США существует классическая выборная система власти – конгрессмены и президенты избираются американскими гражданами, и их политическая карьера находится в зависимости от электоральных настроений в обществе. Второй срок президента напрямую зависит от того, насколько популярными будут шаги, предпринятые им в течение первого срока. Фактически первые четыре года глава Белого дома работает на переизбрание. Кроме того, его популярность влияет на успешность выдвинувшей его партии на промежуточных выборах в Конгресс. Поэтому он должен работать не только на свою победу, но и на победу своей партии.

Конгрессмены не могут принять ни одного важного решения без оглядки на свой электорат. Учитывая, что Палата представителей переизбирается каждые два года, избирательная кампания в Капитолии не прекращается никогда. Вся работа Конгресса прозрачна: большинство заседаний открыто для наблюдателей, поименные результаты всех голосований размещаются в Интернете.

Приоритет социально-экономической повестки дня

В США зависимость власти от общества ведет к преобладанию в повестке дня любого президента тем, получивших общественную поддержку. Американское общество в большинстве своем обеспокоено вопросами социально-экономического благосостояния, а вопросы внешней политики волнуют его настолько, насколько они могут препятствовать достижению этого благосостояния. Поэтому большая часть предвыборной и действующей повестки дня президентов посвящена социально-экономической проблематике. Именно от реализации социально-экономических и внутриполитических программ зависят рейтинги президента и конгрессменов, а значит и их переизбрание.

На практике это означает, что внешнеполитические решения часто становятся заложниками внутриполитической обстановки.

На практике это означает, что внешнеполитические решения часто становятся заложниками внутриполитической обстановки. Почему Б. Обама все-таки подписал «Закон Магнитского»? Если бы он этого не сделал, документ воспринимался бы исключительно как выпад американских конгрессменов. Но у Б. Обамы в приоритете принятие большой и важной социальной программы, которую он не сможет реализовать без Конгресса, а там большинство мест контролируют республиканцы, с которыми президенту-демократу и так сложно договариваться. Поэтому легче было уступить в таком относительно непринципиальном вопросе, чтобы иметь шанс получить впоследствии поддержку проектов, имеющих для администрации принципиальное значение.

Внутриполитическая подоплека отчетливо просматривается и в поведении США в ходе сирийского кризиса, разразившегося в сентябре 2013 г.

Получив информацию об использовании химического оружия против мирного населения в Сирии, Б. Обама заявил, что США готовы применить в ответ военные санкции независимо от действий международного сообщества. При этом президент обратился к Конгрессу с просьбой поддержать решение Белого дома.

Информация о применении химического оружия в Сирии была получена незадолго до начала обсуждения и принятия конгрессменами бюджета на новый финансовый год. Партийный механизм организации власти в условиях партийного раскола и поляризации превратил процесс принятия бюджета в ежегодную «битву» Конгресса и Белого дома.

По Конституции США только Конгресс имеет право объявлять войну – это исключительная функция законодательной ветви власти. Ведение войны относится к совместной функции президента и Конгресса. Президент как верховный главнокомандующий может принимать решения по ходу военных действий в соответствии с решениями конгрессменов. Президент имеет право принять самостоятельное решение о начале военных действий только в случае непосредственной угрозы безопасности страны.

В 1973 г. эти положения Конституции были дополнены резолюцией о военных полномочиях. Она обязывает президента в течение 48 часов поставить Конгресс в известность о своем намерении применить военную силу. Если Конгресс не примет решение о начале военных действий, все войска должны быть возвращены на территорию страны в течение 90 дней. При этом в разделе 8А резолюции прописано, что она не наделяет президента никакими дополнительными полномочиями, выходящими за рамки полномочий, предоставленных ему Конституцией США.

Однако в последние десятилетия баланс между ветвями власти серьезно сместился в сторону Белого дома. Сильные президенты доминируют над Конгрессом, особенно в сфере внешней политики. Резолюция 1973 г. не раз использовалась американскими президентами как лазейка, чтобы в обход Конституции провести кратковременную военную кампанию. Конгресс периодически пытался оспорить действия президентов (например, такая попытка была предпринята в 1991 г. по итогам военной кампании в Косово), но безуспешно.

В адрес Б. Обамы обвинения в нарушении Конституции и резолюции были выдвинуты после того, как военные действия в Ливии в 2011 г. продолжались более 60 дней без санкции Конгресса. Именно поэтому его обращение в Конгресс за поддержкой военных санкций против Сирии, сделанное в строгом соответствии с Конституцией, вызвало такую бурную реакцию у конгрессменов и в обществе.

Объяснить приверженность президента Конституции можно именно внутриполитическими факторами. Информация о применении химического оружия в Сирии была получена незадолго до начала обсуждения и принятия конгрессменами бюджета на новый финансовый год. Партийный механизм организации власти в условиях партийного раскола и поляризации превратил процесс принятия бюджета в ежегодную «битву» Конгресса и Белого дома.

Одну такую «битву» Б. Обама уже пережил летом 2012 г. В 2013 г. на кону оказалась реформа здравоохранения, которую президенту-демократу удалось провести в первый год своего пребывания в Белом доме. Республиканское большинство в Конгрессе задолго до непосредственного обсуждения проекта бюджета заявляло о намерении заморозить финансирование программы здравоохранения. Б. Обама, в свою очередь, еще до наступления осени начал искать способы расширения числа конгрессменов, готовых выступить в его поддержку.

В условиях радикализации обеих партий и ужесточения внутрипартийной дисциплины, отмечавшихся в последнее десятилетие, добиться межпартийной поддержки законопроектов крайне сложно. Подчеркнутая приверженность Б. Обамы Конституции была призвана смягчить наиболее консервативно настроенных республиканцев. Расчет делался скорее на то, что конгрессмены оценят стремление президента играть по правилам, чем на их поддержку военной кампании. Как показали события октября 2013 г., для достижения компромисса по бюджету этого шага оказалось недостаточно.

Военная кампания в Сирии, даже максимально ограниченная, в действительности не была нужна ни Белому дому, ни Конгрессу. И это объясняется логикой электорального цикла и приоритетом социально-экономической повестки. Как показали многочисленные опросы, проведенные после заявления Б. Обамы о готовности начать военные действия против Сирии, 59% американцев высказывались против новой военной кампании. Фактически Конгресс уже начал работать на выборы 2014 г.

Учитывая крайне низкие рейтинги законодательного органа, принимать решение, которое не поддерживают избиратели, не рискнули бы даже самые воинствующие республиканцы. Б. Обама работает, прежде всего, на свое наследие, как и любой президент второго срока, а его место в истории напрямую зависит от того, сможет ли он довести до конца начатую им грандиозную реформу системы здравоохранения. Внешняя политика в данном случае служит разменной монетой для президентской внутриполитической программы.

Инициатива России по разрешению сирийского вопроса оказалась как нельзя кстати как для Б. Обамы, так и для конгрессменов. Она избавила обе стороны от необходимости делать последний шаг, который, каким бы он ни был, не добавил бы общественной популярности и не облегчил бы решение приоритетных социально-политических задач.

Далеко не всегда политическая воля одной из ветвей власти приводит к реализации обещанного или заявленного. Однако чрезмерно эмоциональная реакция российской стороны на обещания или заявления лишь накаляет атмосферу и не способствует лоббированию интересов страны.

Для России и ее отношений с США, которые исторически держатся во многом на личностном факторе глав государств, специфика американского внутриполитического процесса означает необходимость одинаково сдержанно относиться как к обещаниям президентов, так и к громким, часто жестким и резким заявлениям конгрессменов.

Ведь чтобы превратить обещания и заявления в конкретные действия и законопроекты, властный механизм Соединенных Штатов должен совершить долгий путь согласования, одобрения, принятия и подписания. Далеко не всегда политическая воля одной из ветвей власти приводит к реализации обещанного или заявленного. Однако чрезмерно эмоциональная реакция российской стороны на обещания или заявления лишь накаляет атмосферу и не способствует лоббированию интересов страны.

Кроме того, необходимо отличать электоральную риторику от политических заявлений и конкретных действий. Электоральная риторика обостряется в предвыборный период, поэтому в идеале его стоит переждать, прежде чем делать какие-либо ответные заявления и тем более предпринимать соответствующие действия, особенно учитывая чрезвычайную популярность российской тематики у правоконсервативных политиков. Более того, не стоит ожидать от американских конгрессменов и президента действий, которые идут вразрез с доминирующими в обществе настроениями.

И, наконец, сочетание внутриполитических факторов означает, что процесс принятия политических решений в Соединенных Штатах серьезно отличается от аналогичного процесса в России. Российская кодировка «президент сказал – президент сделал» не работает в американской политической реальности. На обещания или заявления главы Белого дома можно ориентироваться лишь с учетом конституционного распределения полномочий, партийного расклада в федеральном правительстве, фазы электорального цикла, настроений в обществе.

Более того, очевидно, что стабильные и взаимовыгодные отношения не могут базироваться лишь на отношениях президентов. Необходимо налаживать и расширять сотрудничество с американскими конгрессменами как на официальном межпарламентском уровне, так и с использованием более гибких инструментов, например, лоббистских групп. Целесообразно вести постоянный мониторинг внутриполитической ситуации в США, чтобы, предпринимая то или иное действие, исходить из многофакторного анализа многослойной нелинейной логики американского политического процесса.

http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=2872#top