Вторые минские соглашения по Донбассу: что общего и в чем разница? Какие законодательные шаги предприняла Украина для их реализации?

Спустя полгода после первого Минского протокола по вопросам ситуации в ДНР и ЛНР 12 февраля 2015 года было подписано «Второе минское соглашение». Чем отличаются первое и второе соглашения? Какие законодательные шаги предприняла Украина для реализации минских соглашений?

Минские соглашения: что общего?

Первое и второе минские соглашения по существу посвящены одним и тем же вопросам:

- прекращение огня;

- обеспечение мониторинга ОБСЕ;

- освобождение заложников;

- освобождение от ответственности лиц, участвовавших в событиях на Юго-востоке Украины;

- вывод всех войск, военной техники, наемников, незаконных вооруженных формирований с территории Украины;

- проведение выборов в органы местного самоуправления;

- экономическое возрождение Донбасса;

- гуманитарная помощь населению;

- децентрализация власти на Украине;

- продолжение диалога по проблемам Юго-востока Украины.

В обоих соглашениях речь идет о Донецкой и Луганской областях Украины, а не о самопровозглашенных народных республиках. Оба соглашения подписаны одними и теми же людьми, поэтому вопросы к юридической силе документа, которые были ранее, сохраняются и сейчас.

Само по себе принятие идентичного соглашения во второй раз говорит о том, что первое соглашение не сработало. Учитывая повторы по всем пунктам первого соглашения, резюмируем, что первое соглашение не сработало вообще, ни в какой части.

Отсюда вопрос: если не сработало первое соглашение, зачем подписывать второе с теми же словами? Наверное, нужны другие методы и другие решения.

В чем отличия второго минского соглашения от первого?

Если первое соглашение написано лаконично, простыми словами, но весьма расплывчато, то второе соглашение отличается наличием деталей, подробностей, конкретных сроков исполнения, указанием конкретных мер по обеспечению «особого статуса» Донбасса. Чувствуется более серьезная проработка при подготовке второго соглашения. Видно, что стороны уже имеют представление, о чем они говорят. Первое соглашение по стилю было больше похоже на «переговоры с террористами»: сложить оружие, освободить заложников. Теперь становится понятно, какое есть оружие и у кого. Теперь видно, что есть и «украинские войска», а не только некие «террористы», как обычно украинская сторона называла войска ополчения ДНР и ЛНР.

Одним из главных отличий второго соглашения можно считать то, что за ним последовала Декларация Президента Российской Федерации, Президента Украины, Президента Французской Республики и Канцлера Федеративной Республики Германия в поддержку Комплекса мер по выполнению Минских соглашений, принятого 12 февраля 2015 года. Поскольку декларация была сделана европейскими лидерами, а также президентом Украины и президентом России (то есть лидерами государств, представители которых участвовали в подписании соглашения), это можно расценивать как некую легитимацию соглашения. Лидеры государств также договорились о создании контрольного механизма для реализации соглашения (в «нормандском формате»). Это придает дополнительную силу юридически сомнительному Минскому соглашению.

Еще одним значительным отличием является требование восстановления контроля Украины над государственной границей во всей зоне конфликта. Восстановление контроля должно начаться после местных выборов и завершиться к концу 2015 года. Есть условие для выполнения данного пункта: проведение конституционной реформы с децентрализацией власти. Таким образом, Украина признала, что не контролирует часть своей территории, включая часть государственной границы, и таким образом, не может эффективно управлять территорией. Этот факт может быть важным в международно-правовом плане.

Интересной является новая формулировка о выводе войск из Украины: «вывод всех иностранных вооруженных формирований, военной техники, а также наемников с территории Украины под наблюдением ОБСЕ. Разоружение всех незаконных групп». Ранее это звучало так: «вывести незаконные вооруженные формирования, военную технику, а также боевиков и наемников с территории Украины». Как понимать новую формулировку? Можно понимать так: вывести российские войска и технику и разоружить ополчение. Кто был автором новой формулировки? Почему Россия и лидеры народных республик допустили ее? Подписанты соглашения признали, что на Украине воюют иностранные вооруженные формирования (то есть целые отряды, армейские подразделения). Иностранные – это каких государств? Европы и России, раз уж эти стороны подписали соглашение? На чьей стороне они воюют?

В этом контексте странно выглядит Закон Украины от 17 марта 2015 года № 255-VIII «Об одобрении решения Президента Украины о допуске подразделений вооруженных сил других государств на территорию Украины в 2015 году для участия в многонациональных учениях», принятый одновременно с изменениями в закон об особом статусе. По этому закону Рада одобрила разрешение Порошенко допустить подразделения вооруженных сил других государств на территорию Украины в 2015 году для участия в украинско-американских и украинско-польских учениях. Получается, одни иностранные войска прогоняем, другие приглашаем. Хотя в Минском соглашении нет оговорки, на какие иностранные войска распространялся пункт о выводе войск.

Обращает на себя внимание новая детализация, касающаяся восстановления социально-экономических связей: Украина собирается обеспечить на Донбассе социальные переводы, такие как выплата пенсий и иные выплаты (поступления и доходы, своевременная оплата всех коммунальных счетов, возобновление налогообложения в рамках правового поля Украины). Этот пункт особенно интересен в контексте недавней новости из «Российской газеты» о том, что пенсии в ДНР и ЛНР будут выплачиваться в рублях. Де-факто это может означать признание Россией независимости народных республик. Ситуация с введением российской валюты в республиках напоминает сценарии с Абхазией и Южной Осетией. Так или иначе, в этой части Минское соглашение и практика расходятся.

Второе соглашение отличается также тем, что закон, о котором говорилось в первом соглашении и который не был принят на тот момент, ныне уже действует (закон Украины о временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей).

Для того чтобы понять, что дает народным республикам второе соглашение и как оно работает, надо изучить этот закон.

Закон о децентрализации Украины

Согласно первому минскому соглашению Трехсторонняя контактная группа договорилась о проведении децентрализации власти, в том числе путем принятия закона об особом статусе территорий. Такой закон был принят в сентябре прошлого года, но нельзя сказать, что он ввел серьезную децентрализацию в унитарной Украине.

Второе минское соглашение идет дальше в вопросе децентрализации. Оно предполагает:

«проведение конституционной реформы на Украине со вступлением в силу к концу 2015 года новой конституции, предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию (с учетом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов), а также принятие постоянного законодательства об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей в соответствии с мерами, указанными в примечании 1, до конца 2015 года».

Какие меры указаны в примечании:

- освобождение от ответственности лиц, участвовавших в событиях на Юго-востоке Украины;

- право на языковое самоопределение;

- своя милиция;

- трансграничное сотрудничество с Россией;

- поддержка экономического развития отдельных регионов.

Мы уже давали оценку этим «мерам», все они легли в основу закона об особом порядке местного самоуправления на Донбассе. Оценка сводилась к тому, что такие меры не сделают Донбасс автономным. Это не децентрализация. То, что предлагается указанные меры сделать постоянными, а не временными, также ни на что не повлияет.

Закон об особом статусе формально начал действовать еще в сентябре прошлого года. Реально же этот закон вряд ли вообще начнет действовать когда-либо. Провалены и выборы, назначенные законом на 7 декабря 2014 года: в народных республиках они прошли раньше и по своим законам. Не идет речь о реализации других положений закона. Да и как может реализовываться закон Украины на территориях, не подконтрольных ей?

Однако второе минское соглашение возвращается к вопросу проведения выборов в Донецкой и Луганской областях, очевидно, потому что украинские власти так и не признали легитимность прошедших осенью выборов в Новороссии.

Изменения, поставившие крест на законе

17 марта этого года в закон об особом статусе были внесены изменения, которые касаются порядка вступления закона в силу. Вступление закона в силу обусловили проведением местных выборов в Донецкой и Луганской областях. К выборам выдвинут ряд требований: участие международных наблюдателей, в том числе от ОБСЕ и от иностранных государств; обеспечение безопасного и беспрепятственного участия наблюдателей; вывод всех незаконных войск с территории Украины; соблюдение принципов многопартийности; свобода предвыборной агитации и равный доступ к СМИ; соблюдение избирательных прав перемещенных лиц; прозрачность подведения итогов выборов.

Тогда же Рада приняла постановление, которым в соответствии с законом определила те «отдельные районы Донецкой и Луганской областей», где осуществляется особый порядок местного самоуправления. Казалось бы, Рада должна определить перечень конкретных населенных пунктов. Но постановление называется так: «О признании отдельных районов, городов, поселков и сел Донецкой и Луганской областей временно оккупированными территориями», и имеет соответствующее содержание. Временно оккупированными территориями признаны отдельные районы, города, поселки и села Донбасса. В постановлении отмечается, что особый порядок местного самоуправления вводится тогда, когда с территории Украины будут удалены все незаконные вооруженные формирования, «российские оккупационные войска», а Украина восстановит полный контроль над своей госграницей.

Такие изменения в закон об особом статусе ставят жирный крест на нем. Очевидно, что никто не собирался исполнять этот закон и тем более не собирается это делать в будущем. Не собирались этого делать и лидеры народных республик, которые после подписания соглашения критиковали его. Тогда зачем же принимался этот закон? Зачем о его принятии договорились в Минске? Вероятно, ответ может быть простым: для «галочки». «Мы сделали все, что могли», но это не сработало. Так сможет оправдаться Украина в глазах международного сообщества.

Децентрализация или развал?

За всеми громкими словами, которые есть в обоих минских соглашениях, надо отчетливо видеть одно важное слово: децентрализация. Что такое децентрализация? Это передача ряда полномочий регионам. Это создание автономий в унитарном государстве. Это может быть и федерализация. В первом соглашении было сказано: провести децентрализацию власти, в том числе путем принятия закона с подачками Донбассу. Какие еще меры по децентрализации должны быть приняты, об этом соглашение умолчало. Во втором соглашении говорится уже о конституционной реформе со вступлением в силу к концу 2015 года новой конституции, предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию, с учетом особенностей, примененных в Донецке и Луганске.

Кто видел эту новую конституцию с децентрализацией в качестве ключевого элемента? До конца 2015 года она должна вступить в силу, то есть максимум через девять месяцев. За это время должен появиться текст и пройти референдум. Это реально, если новая конституция будет дарована Украине «свыше» и не потребует «всенародного обсуждения».

Если смотреть на реальную картину событий на Украине, а не на те иллюзии, которые нарисованы минскими соглашениями, можно констатировать, что государство разваливается на части. Если какие-то дестабилизирующие процессы начнутся, например, и с приднестровской стороны, то Украина может потерять реальный контроль над большей частью своей территории. Власти ЛНР и ДНР не пойдут на уступки Украине и введение «особого порядка самоуправления», значит, новая конституция в таком формате их тоже не устроит. Особый порядок самоуправления вообще не означает децентрализацию.

Получается, что новая конституция с ее идеей децентрализации уже не для ЛНР и ДНР, а для других регионов Украины. С этой точки зрения второе минское соглашение не только подрывает мирный процесс на Донбассе, но и угрожает остальной Украине.

http://rusrand.ru/analytics/minskie-soglashenija-polgoda-spustja-detsentralizatsija-ili-razval